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关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》执行情况的汇报

作者: 葛亮 来源: 第一文学网 发布时间: 2021年08月03日 14:00:35

        根据全国人大常委会执法检查工作部署,内务司法委员会组成执法检查组,于1992年9月5日至28日对《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《保护法》)的执法状况进行了检查。检查组分赴甘肃省、新疆维吾尔自治区和北京市的12个地、市、县(区),分别听取了各级人大、政府及有关职能部门、司法机关和群众团体的汇报;与未成年人及其家长座谈,了解他们对贯彻执行《保护法》的愿望与要求,实地考察了未成年人活动相对集中的必威体育电竞校、少年宫、文化市场等场所。通过执法检查,我们认为,上述3个省、自治区和直辖市为保证《保护法》的贯彻执行,在加强法律宣传、完善地方立法、净化文化市场、清理童工及早婚、落实司法保护以及加强法律监督等方面做了大量工作,取得了初步成绩。由于这部法律实施时间不长,基本上还处在宣传教育阶段,在贯彻执行过程中难免存在一些问题。随着我国政治、必威体育电竞、文化的发展,社会法律意识的提高和法律监督工作的加强,这些问题将会逐步得到解决。
        现在,我代表内务司法委员会就《保护法》贯彻执行中的几个主要问题向常委会汇报如下:

        一、关于法律宣传问题
        对全社会进行《保护法》的宣传教育,使未成年人和成年人都知法、懂法、自觉履行法律义务,是保证《保护法》顺利贯彻执行的一项基础性工作。我们高兴地看到,甘、新、京三省、自治区和直辖市的党委、人大、政府及社会各界从培养社会主义事业接班人的指导思想出发,在法律宣传上下了很大功夫。他们在党委统一领导下,由人大常委会监督指导,各级政府组织实施、团委等群众团体大力协助落实,集中时间、人力开展多种形式的宣传活动。他们都将《保护法》作为第二个五年普法教育规划的重点内容,分别提出了普及率达标的目标。北京市还在广播电台举办了为期3个月的“保护希望、保护未来”特别节目,并制作和播出多集宣传《保护法》的电视必威体育电竞片。通过宣传教育,初步形成了依法保护未成年人健康成长的社会舆论,也培养了未成年人自我保护的法律意识,出现了象北京市通县马驹桥镇红领巾维权理事会那样的少年维权组织(见附件)、象新疆自治区疏勒县一名15岁的女孩那样,以《保护法》为依据,拒绝父母包办婚姻,退回被迫领取的结婚证,用法律手段保护自己权益的懂法少年。
        但是,《保护法》的宣传教育并不平衡,在广大的农村还不普及,在城市也不够深入。一些地区、一些部门甚至一些领导同志对依法保护未成年人权益漠不关心,不知道国家已经制定了《保护法》,不知道这部法律的基本内容,不知道自己或自己所在部门对《保护法》的实施负有什么样的义务,这说明《保护法》的宣传教育还存在一些薄弱环节。
        我们认为,解决思想认识问题,特别是解决各级领导的思想认识问题是抓好宣传教育的关键,改进宣传教育方式是今后工作的重点。建议政府有关部门、特别是司法行政部门和青少年工作部门,应充分利用舆论工具,动员和组织必威体育电竞生开展经常性的法律宣传教育,使宣传教育活动由校内走向校外,走进厂矿、机关,同时,在广大的农(牧、渔)村采取更为灵活有效的宣传教育方式进行法律宣传。我们希望各地通过表彰先进、处理侵权案件、查处违法失职行为等方式,宣传教育群众,增强公民的法律意识。

        二、关于文化市场问题
        文化市场(主要指书、报、刊及音像制品的出版、发行、放映和营业性必威体育电竞场所的发展、管理)的状况对正处在长知识、长身体阶段的未成年人影响很大。在执法检查过程中,我们重点抽查了一些个体书摊、录相放映点、卡拉OK歌舞厅及游艺机室,从整体上看,甘、新、京三省、自治区、直辖市的文化市场的状况是好的,行政管理部门的工作是努力的、有成效的。首先,文化市场的管理有法可依、有章可循。三省、自治区和直辖市都分别制定了书摊、舞厅、歌厅、台球室、游艺机室等文化经营活动的管理规章,京、新等地还实行未成年人不宜活动场所挂牌制度;其次,出版、文化、工商、公安等部门协作管理,工会、共青团等群众团体积极参与,形成了专兼职结合的文化市场管理队伍;第三,依法打击制黄、贩黄的违法犯罪活动,查禁、收缴危害未成年人身心健康的淫秽、色情、迷信和反动的出版物;第四,在繁荣少年儿童文艺创作、活跃少年儿童文化生活方面作出了积极努力,一些有影响的作品,如话剧《红蜻蜓》、录相带《儿童卡拉OK》,丛书《中学生文库》等受到小读者、小观众的喜爱,一些必威体育电竞场所实行节假日优惠必威体育电竞受到少年儿童的欢迎。
        在看到文化市场积极一面的同时,我们也看到文化市场现状与未成年人的数量,与未成年人的精神生活需要不适应、不协调:适合未成年人特点的场所少;适合未成年人的读物少。北京作为首都,必威体育电竞、文化发展迅速,未成年人口276万人,但在未成年人活动场所建设、少儿读物出版发行等方面深感不足。目前北京市有营业性舞厅、歌厅、台球厅、电子游艺厅等未成年人不宜场所共617家,但儿童影院却只有1所;北京儿童艺术剧团没有排练场,只好借用圆恩寺影剧院后台办公和排练;市少儿图书馆在国子监院的门洞里办公,少儿借书要到院里排队;从1989年到今年8月,全市出版少儿读物188种,但仅查禁、收缴的黄色、非法出版物就达250万册。甘肃、新疆这种情况更加突出。
        尽管国家有关部门针对上述问题采取了相应措施,但距社会主义精神文明建设的要求、距未成年人健康成长的要求还有相当大的距离。如不妥善解决,《保护法》中关于创造有利于未成年人健康成长的文化环境的法律规定就难以真正落实。为此,我们建议:⑴从国家未来着想,未成年人活动场所建设应纳入社会发展规划,即使不能保证专门活动场所,也应考虑在公共文化设施的建设中增加适合未成年人特点的必威体育电竞项目;⑵改变在文化市场管理方面政府职能部门间职责交叉、政出多门的现状,完善管理体制,动员社会力量,对文化市场实行集中整顿与加强经常性管理相结合的管理办法,渎职必究;⑶“扫黄”、“打非”要继续进行,繁荣少年儿童文化创作更须加强。政府应实行倾斜政策,积极鼓励、扶持有益于未成年人健康成长的创作、出版和演出活动。

        三、关于童工问题
        国家曾三令五申禁止使用童工,近年来先后发布了《关于严禁使用童工的通知》、《禁止使用童工的规定》以及《使用童工罚款标准的规定》等一系列行政法规和政策规定。《保护法》重申了国家关于禁止使用童工的一贯政策。从对甘肃、新疆和北京的检查看,我们认为,这三个省、自治区和直辖市的政府主管部门执行国家法律、法规的态度是严肃的,管理基本上是严格的。他们以国家法律、法规和政策为依据,根据地方实际发布一系列政策性规定,并对执行情况组织不定期的检查。就在我们执法检查之前,甘肃在6月份、新疆在7月份都对本省、区的使用童工问题组织了专门检查,进行了清理。北京市自《保护法》颁布以来的一年时间里,市、区(县)劳动局就组织了专门检查289次,出动劳动监察员3824人次。经常性管理加上严格执法,保证了国家法律、法规的贯彻执行。
        但是,我们也看到,在劳动用工的管理上还有一些漏洞,使用童工现象在一些地区(特别是边远、贫困地区)的某些集体、私营企业及必威体育电竞行业还有存在。甘肃庆阳地区最近清查出的125名童工,就主要分布在这些行业当中。新疆喀什地区私营企业、个体工商户中使用童工人数约占全地区从业人员的5%。和田地区工商局抽查个体户197户,从业人员484人,而童工竟高达225人。童工主要来自本地农村、民族地区和外地。北京市查处的10名童工中,有9人来自外地。新疆喀什地区对323名童工的身份作统计时发现,这些童工全部来自少数民族家庭。
        童工问题屡禁不绝的原因很多也很复杂,比如未成年人的父母因家境困难令子女辍学做工以补贴家用;学生因学业不好或不能升学而做工;贫困地区因缺少资金、师资等办学条件而使未成年人流向有必威体育电竞收入的企业;企业因童工报酬低廉而且易于管理而招用童工;管理部门因政策、法规上的不配套、因流动人口增多而管理人员不足等原因致使管理跟不上,等等。但主要原因,还是家长的法律观念淡薄,法律意识不强。在未成年人就业这个问题上,父母的态度与行为起决定作用。他们中不少人亲自为子女寻找就业门路,认为清退童工是砸了他们的饭碗,有抵触情绪。因此,我们认为,解决童工问题首先要抓好家庭保护这一环节。要通过不断的法律宣传使父母认识到在未成年人尚未完成义务教育、身体发育尚未成熟时就荒废学业,从事长时间体力劳动给未成年人带来的身心损害,从而自觉履行法律所赋予的监护权利和抚养义务。对还不具备实施初级义务教育条件的农村贫困地区,因家境贫困而难以继续学业的13岁以上的未成年人,确需从事力所能及的辅助性劳动的,必须严格按照国家法律、法规的规定执行。对完成义务教育后不能升学又不能就业的,国家应从政策上加以引导,鼓励和支持大中型企业或社会集资创办职业技校,使这部分未成年人得到妥善安置,以减少社会不安定因素,同时也有助于提高未来工人的文化技术素质,有利于企业的发展。对违反国家法律、法规招用童工的,则应及时严肃查处。建议劳动部对童工问题作专门的调查研究,并向全国人大作一必威体育电竞汇报。

        四、关于早婚问题
        早婚妨害青少年特别是未成年人的身心健康,妨碍他们学业的继续与发展,影响民族素质的提高。因此,《保护法》规定:“父母或者其他监护人不得允许或者迫使未成年人结婚”,这与《婚姻法》中关于不得早婚的规定是一致的。近年来,各地婚姻管理部门为贯彻执行《婚姻法》,对违法婚姻(早婚是其中之一)进行了几次集中清理,取得了一定成效,但早婚特别是未成年人结婚现象仍在一些地方存在,有些地方还很严重。据民政部门推算,全国每年发生违法婚姻约300万对,其中80%以上属未达法定婚龄的早婚。从地域上看,边远、贫困、少数民族地区早婚现象突出。甘肃占结婚总人数15%左右的无证婚、早婚,主要分布在边远、偏僻农村。新疆喀什、和田地区早婚比例竟在30-40%。从性别上看,在早婚者中,女性占绝大多数。据新疆第四次人口普查资料表明,全区15-17岁的女性509133人,已有配偶的竟有13445人,占这一年龄段女性人口的2.6%。从年龄上看,甘南、临夏等地发现早婚者年龄最小的13岁。新疆阿克陶县阔洪其村全村女性平均初婚年龄只有16.3岁;一个村民小组15人结婚,其中14岁结婚的竟有4人。
        早婚现象的存在,既有必威体育电竞的原因、民族传统习惯的原因,也有现实的原因。随着社会政治、必威体育电竞、文化的发展和《婚姻法》的实施,大中城市和政治、必威体育电竞、文化发达地区基本改变了传统的婚姻家庭观念。但在一些不发达地区,旧的传统观念仍根深蒂固。婚姻关系中起支配作用的依然是父母之命和必威体育电竞因素。人们对法律不了解、不重视,执法者也对违法婚姻缺乏有效的惩戒手段。更有些婚姻管理人员拿法律作必威体育电竞,使违法婚姻得以以合法面目出现。
        我们认为,早婚特别是未成年人结婚为法律所不容许,应严格依法办事。宣传教育是一种手段,但在宣传教育的同时如果没有严格的管理跟上,宣传教育就起不了有效的作用。在这里,我们要特别强调未成年人的监护人的责任。法律规定监护制度,是要监护人正确教育未成年人,对未成年人的合法权益起监督和保护的责任。允许或者迫使未成年人结婚是监护人的过错,是违法行为,应该受到批评教育、责令改正、行政处分乃至法律追究。建议国务院和地方人大常委会制订未成年人保护法实施办法或全国人大修订《婚姻法》时,对“允许或迫使未成年人结婚”的行为明确规定适当的处理办法。

        五、关于人身权利保护问题
        人身权利是公民最基本的权利。特别是由于未成年人身心发育不成熟,在生活中处于弱者地位,因此《保护法》重申并进一步明确了侵害未成年人人身权利应承担的法律责任,以保护未成年人的身心健康和合法权益。在现实生活中,各类侵害未成年人人身权利的案件仍时有发生。近年来,青海、辽宁、武汉等地相继发生家长毒打并致未成年子女死亡的案件,引起社会各界对未成年人人身权利保护的极大关注。在这次执法检查中我们发现,未成年人受到性侵害在侵权案中比例最高。据北京市高级人民法院对1991年至1992年6月审结案件的统计,共有240名罪犯犯有奸淫幼女、强奸少女罪,占同期被判有罪的侵害未成年人权益的犯罪分子人数的近80%;故意杀害、伤害未成年人的罪犯46人,主要形式是绑架、勒索、殴打乃至伤害身体、剥夺生命。虐待和遗弃行为也时有发生,新疆各级人民法院从去年到今年上半年共依法惩处了犯有虐待、遗弃罪行的犯罪分子40人;北京市石景山区未成年人保护委员会办公室两年来受理的侵权案件中,属于此类投诉的就占18.8%。虐待、遗弃往往导致未成年人离家出走和无家可归。北京市每年收容的3000名不满18岁的流浪人员中,除了一些是父母允许来京打工者外,离家出走和无家可归者占有相当比例。其中一些人由于生计等原因成为青少年犯罪的预备队,有的已经走上犯罪道路。
        我们认为,在未成年人的人身权利不断受到侵害的现实面前,公安机关、检察机关、审判机关应当加强力量,坚决从快、从重打击那些严重侵害未成年人的人身权利、威胁他们人身安全的犯罪行为。因犯罪给未成年人造成损失、损害的,应当责令及时赔偿或承担其他民事责任,以利于未成年人身心健康的恢复。近年来迅速发展的少年法庭是我国审判机关的创造和改革,建议考虑逐步由单一的刑事审判向民事、行政审判等方面扩展,进而受理因未成年人权利受到损害而提起的包括赔偿要求在内的各类诉讼。未成年人的父母及其他监护人应当切实履行法律规定的监护义务,保障未成年人受到良好抚养。不履行抚养义务,虐待、遗弃未成年人的,应当受到法律追究;经教育不改的,可以依照法律规定的程序撤销其监护人资格,另行确定监护人。我们也希望每一位公民都能保持高度责任感,检举、控告或劝阻、制止已经发生或可能发生的侵害未成年人权益的违法行为,把这些行为消灭在萌芽当中。

        六、关于组织措施问题
        未成年人保护工作范围广泛,涉及面宽,不是哪个部门能够单独承担的。因此,《保护法》规定:国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要采取组织措施,协调有关部门做好未成年人保护工作。目前,全国已有15个省、自治区、直辖市根据《保护法》和地方法规的规定,成立了由政府牵头,包括国家司法机关、政府职能部门和群众团体组织在内的协调机构——未成年人保护委员会。这个委员会的成立,在一定程度上解决了多头负责、力量分散、难以协调的矛盾,对《保护法》的贯彻执行起到积极作用。在我们检查的三个省、自治区和直辖市中,北京市未成年人保护委员会的工作机构覆盖全市,形成了一支500余人的工作队伍,工作有人抓,侵权有人管,《保护法》的贯彻执行落到了实处。甘肃和新疆还没有采取这样的组织措施,现在分别由团委或检察机关、司法行政机关牵头的宣传教育领导小组,或由党委宣传部来组织法律的宣传教育活动。这个机构难以进行工作协调,也不对法律的贯彻执行承担责任。因此,两省、自治区的人大常委会已建议政府尽快采取组织措施,成立未成年人保护工作协调机构。他们希望国务院能有一个协调机构指导各地的工作,使《保护法》的贯彻落实有强有力的组织保证。实践证明,建立一个有权威的协调机构来协调各部门、各方面的工作,确能有效地推动《保护法》的贯彻落实。
        共青团组织在未成年人保护工作中作出了努力,做出了成绩。但由于共青团组织的法律地位是“协助”而不是“协调”政府部门的工作,因此,包括共青团组织在内,许多从事实际工作的部门和同志都希望国务院能建立一个协调机构协调各部门的工作。我们建议国务院考虑这项工作的实际需要,尽快解决组织措施问题。
        未成年人保护法执行检查时间虽短,但达到了预期目的。首先,由全国人大组织执法检查,引起了各级领导和有关部门对《保护法》的重视,促进了这部法律在各地的贯彻执行;其次,进行执法检查,我们认为是人大开展监督工作的有效途径;第三,通过执法检查,看到了成绩,发现了问题,听取了意见,为改进工作打下了良好基础。我们希望执法检查能作为一项制度长期坚持下去,并在实践中不断改进和完善。我们相信,在党的十四大精神指引下,随着我国民主法制实践和民主法制教育的不断加强和完善,未成年人保护法必将得到认真、全面、有效的贯彻执行。

                                                                  全国人大内务司法委员会
必威体育电竞                                                                                             1992年12月9日

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